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Optimisation des structures scolaires

Introduction du principe de causalité

Le système de financement établit une relation directe entre l’organisation scolaire et la charge financière d’une commune.

Les leçons, qui doivent être dispensées pour assurer l’enseignement et pour lesquelles les enseignants et enseignantes doivent être rémunérés, sont à l’origine des coûts. Dans ce système, la moitié des coûts sont supportés par les communes et l’autre par le canton. Les communes reçoivent par ailleurs une contribution pour chaque élève domicilié sur leur territoire et fréquentant l’école obligatoire. Plus les élèves sont nombreux à bénéficier des leçons, plus les communes reçoivent de contributions par élève leur permettant de financer la part des coûts qui leur incombe.

La part que le canton prend à sa charge – en plus des 50 % – sous forme de contributions par élève représente 20 % du total des frais de traitement du corps enseignant, de sorte qu’en moyenne cantonale, 30 % des frais de traitement restent finalement à la charge des communes ; moins de 30 lorsque les structures scolaires sont optimisées, plus de 30 lorsque des améliorations seraient nécessaires (cf. Le système de financement de l’école obligatoire).

La charge financière d’une commune dépend donc directement de la manière dont elle peut organiser le rapport entre leçons d‘un côté et élèves de l’autre – que ce soit dans sa propre école ou dans les communes dans lesquelles elle envoie ses élèves.

 Possibilités d’aménagement

  • Plus ou moins de leçons pour plus ou moins d’élèves
    L’article 47 de la loi sur l’école obligatoire [LEO] octroie aux communes la compétence décisionnelle en matière d'ouverture ou de fermeture de classes et de mise en place ou de suppression de leçons facultatives dans l'enseignement régulier ou de mesures pédagogiques particulières. Il est néanmoins nécessaire que ces décisions soient spprouvées par la Direction de l'instuction publique, qui vérifie leur conformité avec les directives concernant les effectifs des classes (PDF, 188 Ko, 9 pages), le plan d’études obligatoire et l’OMPP.
    A nombre d’élèves égal, plus de leçons signifient plus de coûts, moins de leçons moins de coûts. La fermeture d’une classe permet de réduire les coûts si elle occasionne une économie en termes de leçons. Si des élèves de degrés différents sont réunis au sein d’une même classe, des leçons supplémentaires sont généralement nécessaires pour l’enseignement par sections. De petites classes à degrés multiples peuvent donc s’avérer très coûteuses.
    Le même principe vaut pour la fermeture de sites scolaires : des économies ne sont générées que si l’enseignement peut être dispensé au même nombre d’élèves avec moins de leçons. Outre le fait qu’il s’agit là d’une question délicate du point de vue de la politique communale, il est important de bien prendre en compte tous les frais découlant d’une telle décision (infrastructure, exploitation, transport des élèves).
  • Collaboration intercommunale
    Certaines disciplines ou mesures pédagogiques particulières, certains degrés ou même l’intégralité de l’enseignement obligatoire peuvent être organisés de manière centralisée pour plusieurs communes par une seule commune-siège. Celle-ci engage les enseignants et enseignantes nécessaires, communique les programmes, procède au décompte avec le canton et impute les coûts aux autres communes affiliées sous forme de contributions aux frais de traitement. Les droits de participation des autres communes, la répartition des coûts, etc. sont réglés par contrat. Les sites scolaires existants peuvent être conservés ou supprimés : des économies sont alors réalisées si, grâce à la nouvelle marge de manœuvre acquise en matière d’organisation,  le nombre de leçons peut être réduit.

    Les communes peuvent aussi opter pour une communauté scolaire, qui doit être approuvée par le canton (Office des affaires communales et de l'organisation du territoire / Service des affaires communales). La communauté scolaire se charge de l’engagement des membres du corps enseignant, de la communication des programmes et du décompte avec le canton. Elle finance ses dépenses au moyen des contributions aux frais de traitement versées par l’ensemble des communes qui la composent.

Sources de coûts non influençables

Concrètement, une commune qui souhaite optimiser ses structures scolaires se trouve confrontée à une multitude de sources de coûts sur lesquelles elle n’a qu’une influence minime voire nulle.

  • Nombre d’élèves dans la commune
    Les communes ne peuvent influencer ni directement ni à court terme le nombre (absolu) d’élèves en âge scolaire. Or le recul des effectifs d’élèves génère dans les petites communes des coûts toujours plus élevés par élève car les classes deviennent de plus en plus petites ou parce que les classes à degrés multiples nécessitent un plus grand nombre de leçons. En revanche, lorsque les enfants sont plus nombreux, il est plus facile de créer des classes plus grandes et donc proportionnellement moins chères : un enfant supplémentaire par classe ne génère pas de coût additionnel jusqu’à ce que la classe soit considérée comme « pleine », mais il permet à la commune de recevoir la contribution cantonale. Les coûts bondissent seulement lorsqu’une nouvelle classe doit être ouverte.
  • Conditions démographiques, topographiques et sociodémographiques
    Il est également impossible pour les communes d’influer sur la proportion d’élèves dans la commune, c’est-à-dire sur le rapport entre le nombre d’élèves et le nombre d’habitants, qui détermine combien de contribuables devront supporter les coûts pour l’école obligatoire. Les conditions topographiques, telles qu’un habitat dispersé, rendent difficile la mise en place d’une organisation scolaire centralisée et donc financièrement avantageuse. Des structures sociodémographiques complexes, caractérisées par exemple par la présence de nombreux élèves allophones, se traduisent souvent par un investissement supérieur à la moyenne en termes d’intégration et un recours plus fréquent aux mesures pédagogiques particulières.
  • Plan d’études obligatoire
    Le plan d’études obligatoire, qui prescrit de manière contraignante combien de leçons doivent être dispensées par discipline et par degré, détermine déjà 70 à 75 % des frais de traitement. La marge de manœuvre des communes et des directions d’école est limitée ; celles-ci ont seulement le choix de recourir plus ou moins aux leçons prévues pour l’enseignement facultatif, pour l’enseignement par sections de classe ou pour les mesures pédagogiques particulières.
  •  Politique salariale centralisée
    En raison de la politique salariale cantonale et du système de rémunération unique (art. 12 à 16 de la loi sur le statut du corps enseignant [LSE]), chaque enseignant ou enseignante obtient pour une même activité et une même expérience le même salaire, quelle que soit la commune dans laquelle il ou elle est engagée.

 

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